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分稅制改革30周年:新一輪財稅體制改革如何再出發(fā)?
來源:澎湃新聞  作者:  發(fā)布時間:2024-01-02 11:29:13

 隨著2024年的到來,中國分稅制改革迎來30周年。

  1994年1月1日,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》正式實(shí)行,意味著中國財政體制從“分灶吃飯”走向分稅制。分稅制改革也被認(rèn)為是中國后來數(shù)十年經(jīng)濟(jì)高速增長的制度基礎(chǔ)之一。

  站在分稅制改革30周年這一重要節(jié)點(diǎn)上,中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出,要謀劃新一輪財稅體制改革。

  中國財政學(xué)會副秘書長馮俏彬在接受澎湃新聞采訪時用“馬前卒”來形容財稅改革的重要作用。她表示,1994年的分稅制改革實(shí)際上是調(diào)動地方政府的積極性。如果把市場經(jīng)濟(jì)的改革理解為一個不斷釋放微觀主體積極性、創(chuàng)造性的過程,財政體制在其中始終起著核心和樞紐的作用。

  分稅制改革解決了哪些問題?為何要在當(dāng)前謀劃新一輪財稅改革?新一輪財稅改革又該如何展開?

  調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性

  馮俏彬表示,中國1978年啟動改革開放后一段時間,主要通過放權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整來激活微觀主體活力,農(nóng)村和企業(yè)改革中使用的承包制改革邏輯后來延伸到政府的財政關(guān)系中,這是當(dāng)時實(shí)行的“分灶吃飯”財政體制。但到了1994年前后,中央財政變得非常困難、甚至出現(xiàn)中央向地方借錢的怪事。“當(dāng)時改革的目標(biāo)是提高兩個比重——中央財政收入占全國財政收入的比重、財政收入占GDP的比重。”

  “分稅制推出以后效果非常好,不僅達(dá)到提升兩個比重的目的,而且調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,為此后幾十年中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。”馮俏彬指出,分稅制的核心包括“三駕馬車”,一是中央與地方事權(quán)劃分,二是中央與地方收入劃分,三是轉(zhuǎn)移支付制度,三者之間相互聯(lián)系,相互支持,力圖創(chuàng)制出一個規(guī)范、穩(wěn)定、能極大地調(diào)動地方政府積極性的中央地方財政體制。

  粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒認(rèn)為,分稅制改革集中了中央財力,有力提高了中央宏觀調(diào)控能力;同時,建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度,有效地降低了區(qū)域財力差距,助力推動區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化;此外,配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關(guān)系,維護(hù)了統(tǒng)一大市場,避免了區(qū)域分割;初步理順了中央和地方關(guān)系,穩(wěn)定了中央和地方的預(yù)期,從形形色色的包干制進(jìn)入到穩(wěn)定的中央地方關(guān)系階段。

  回看30年,分稅制財政體制本身也在不斷發(fā)展、完善,以解決不同時期經(jīng)濟(jì)社會的不同問題。

  中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心主任、研究員楊志勇指出,十八屆三中全會以來的深化財稅體制改革,按照建立現(xiàn)代財稅體制的目標(biāo)要求,預(yù)算管理制度、稅收制度、政府間財政關(guān)系都有不同程度的進(jìn)展,適應(yīng)了新時代發(fā)展的需要。

  馮俏彬特別指出,近年來中央和地方政府在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面有了較大的進(jìn)步,“有十幾個領(lǐng)域都出臺了中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分清單,這不管在學(xué)界還是實(shí)務(wù)界,大家都是比較肯定的。”

    新形勢呼喚新一輪財稅體制改革

  近年來,中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,財政收入也告別高速增長,加之房地產(chǎn)市場低迷、大規(guī)模減稅降費(fèi),地方財政收入增長乏力,但與此同時,財政支出持續(xù)增加,地方政府收支矛盾加劇,一些地方政府面臨債務(wù)風(fēng)險。

  馮俏彬表示,新一輪財稅體制改革要突出問題導(dǎo)向,要關(guān)注近年來財稅領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)層面的突出問題,前者主要包括中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、地方財政困難、地方政府性債務(wù)三方面問題。她特別提出,地方財政困難應(yīng)當(dāng)是啟動新一輪財稅改革最直接的引線。

  在經(jīng)濟(jì)層面,馮俏彬認(rèn)為存在五個方面的突出問題:經(jīng)濟(jì)面臨持續(xù)下行壓力,地方激勵不足,地方政府間過度競爭、內(nèi)卷式招商,如何讓消費(fèi)真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性力量,如何適應(yīng)并促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的影響尤其需要關(guān)注的是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的虹吸效應(yīng),大量消費(fèi)從偏僻的中西部地區(qū)吸引到數(shù)字經(jīng)濟(jì)注冊比較多的東南沿海地區(qū),這帶來中西部地區(qū)的稅源流失。對于這一問題,地方的反映比較強(qiáng)烈。”

  “謀劃新一輪財稅改革要超出財政本身,從經(jīng)濟(jì)或者當(dāng)前推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)出發(fā),看其對財稅體制改革提出了什么樣的新要求,要在前瞻視野下謀劃新一輪財稅體制改革,這具有更加重大的現(xiàn)實(shí)意義。”馮俏彬說道。

  鐘輝勇認(rèn)為,新一輪財稅體制改革需要解決的問題包括,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),提高公共支出的效率和透明度,確保財政資金更加注重投入到教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域;增強(qiáng)地方財政可持續(xù)性,解決地方政府過度依賴土地財政的問題,探索更加多元和可持續(xù)的地方財政收入來源;應(yīng)對潛在的財政風(fēng)險,包括地方政府債務(wù)管理、防范和化解財政風(fēng)險,確保財政的長期穩(wěn)定。

    新一輪財稅改革如何開展

  在受訪專家看來,新一輪財稅體制改革毫無疑問要堅持分稅制基本框架,改革是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。

  馮俏彬認(rèn)為,改革的主線是進(jìn)一步完善分稅制,重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中于財政體制,即中央和地方的財政關(guān)系問題。

  “對于任何一個大國來說,只要實(shí)行市場經(jīng)濟(jì),分稅制是常用的財政管理體制。”楊志勇表示,新一輪改革需要保留現(xiàn)行體制的合理成分,并在此基礎(chǔ)上設(shè)計具體改革方案。

  楊志勇認(rèn)為,進(jìn)一步完善分稅體制的關(guān)鍵是如何健全地方稅體系。需要重新認(rèn)識地方稅,只要是稅收收入歸地方政府支配的稅收收入,就應(yīng)該算地方稅,健全地方稅體系也應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)行。未來地方稅體系的健全還取決于稅制改革的進(jìn)展。有什么樣的稅制,就會有什么樣的分稅體制與之相對應(yīng)。

  健全地方稅體系,是當(dāng)下討論較多的改革方向之一。羅志恒認(rèn)為,要更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系,由于地方失去了營業(yè)稅這個主體稅種,地方收入的主要構(gòu)成是增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的共享稅,因此對于構(gòu)建地方稅種體系產(chǎn)生了較大沖擊;與其陷入地方稅種體系中,不如更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建地方稅收體系,即以共享稅為主,能夠?qū)崿F(xiàn)中央地方收益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

  政府與市場的關(guān)系、中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分,是另一項關(guān)注重點(diǎn)。羅志恒指出,近年來財政形勢的核心癥結(jié)在于有限財力與無限支出責(zé)任的矛盾,這一定程度上源于政府與市場的邊界越發(fā)不清晰,政府的兜底責(zé)任越發(fā)增加,具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險財政化,包括房地產(chǎn)風(fēng)險財政化、金融風(fēng)險財政化、社會風(fēng)險財政化、超前承諾財政化等。因此,需要厘清政府與市場關(guān)系,界定政府職責(zé)與規(guī)模;深化中央與地方財政體制改革,逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府,減輕地方政府支出責(zé)任和財政壓力,地方政府既無能力、也無動力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán),逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險等事權(quán)的垂直管理和部門實(shí)體化。

  如何進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付,是新一輪改革要解決的另一重要問題。當(dāng)前,中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大,且每年都在快速增加,趨勢難以持續(xù)。

  楊志勇強(qiáng)調(diào),轉(zhuǎn)移支付不只是簡單地中央給地方財政資金,更重要的是應(yīng)該確立起一套能夠充分調(diào)動中央和地方兩個積極性的轉(zhuǎn)移支付體制。中央對地方轉(zhuǎn)移支付過多,容易滋生地方等、靠、要等問題,不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉(zhuǎn)移支付不足,同樣不利于地方。

  “改革可能面臨很多挑戰(zhàn),包括政策制定的復(fù)雜性、利益協(xié)調(diào)、以及確保改革的平穩(wěn)實(shí)施等。”鐘輝勇說。

  馮俏彬提醒,新一輪改革需要回顧過去,重溫歷史,例如,2015年前后中央致力于規(guī)范地方政府招商引資行為,包括取消地方性稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼,這一政策在推行中面臨很大阻力,最終落實(shí)效果不佳。“對于這類政策可以重新加以關(guān)注。”

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