原標(biāo)題：減稅可以脫貧嗎？美國(guó)“機(jī)會(huì)特區(qū)”的觀察與啟示

　　貧困是全球性難題。

　　四十年前，中國(guó)在改革開(kāi)放之初，曾設(shè)立“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，以優(yōu)惠稅收、低廉土地及勞動(dòng)力等經(jīng)濟(jì)要素優(yōu)勢(shì)，廣泛吸引海外資本，學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，助力數(shù)億人口的脫貧進(jìn)程。

　　這一理念及經(jīng)驗(yàn)，近年來(lái)，被美國(guó)聯(lián)邦行政領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)所借鑒，他們致力于類(lèi)似“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的籌備與興建，以期解決欠發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后等問(wèn)題。數(shù)十年來(lái)，美國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡趨勢(shì)相當(dāng)明顯，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在其境內(nèi)，約有5200萬(wàn)人居住在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些區(qū)域的失業(yè)率是全國(guó)平均水平的1.6倍，居民收入低于全國(guó)平均收入的37%，與全國(guó)平均貧困率的17%相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的平均貧困率超過(guò)32%。此類(lèi)區(qū)域突出的社會(huì)性問(wèn)題是，實(shí)體資本短缺，就業(yè)崗位稀少，家庭平均工資收入較低，民眾受教育水平普遍不足，社區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量較差，公共基礎(chǔ)設(shè)施破舊，青年人的違法犯罪率較高。

　　為解決上述問(wèn)題，均衡區(qū)域發(fā)展，普惠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，2017年底，在由總統(tǒng)特朗普簽署并頒布《減稅與就業(yè)法案》中，有這樣一項(xiàng)稅收優(yōu)惠型舉措——“機(jī)會(huì)特區(qū)”(opportunity zone)，通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)手段來(lái)幫扶落后地帶的低收入群體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)消除貧困的既定目標(biāo)。

　　本文圍繞“機(jī)會(huì)特區(qū)”這一主題，分別從法律制度設(shè)計(jì)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置以及實(shí)施效果等三方面進(jìn)行梳理，以期為中國(guó)當(dāng)前正在實(shí)施的精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，提供針對(duì)性的參考與借鑒。

　　減稅法案中的“機(jī)會(huì)特區(qū)”

　　在減稅法案中，“機(jī)會(huì)特區(qū)”的打造，從申請(qǐng)到設(shè)立，有著較為嚴(yán)格與縝密的程序規(guī)范，涉及聯(lián)邦、州、地方政府等相關(guān)職能部門(mén)，反映了國(guó)家治理下稅收制度的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與適應(yīng)性，其具體規(guī)定如下：

　　第一，認(rèn)定流程。在符合低收入居民聚集等特征基礎(chǔ)上的社區(qū)(一般稱為“低收入社區(qū)”)，由所在區(qū)域的州政府負(fù)責(zé)人在規(guī)定期限內(nèi)提名申請(qǐng)——擬定“機(jī)會(huì)特區(qū)”申報(bào)名單，并以書(shū)面形式上報(bào)聯(lián)邦政府對(duì)接部門(mén)(一般為財(cái)政部)；隨后，對(duì)接部門(mén)負(fù)責(zé)人(一般為財(cái)政部長(zhǎng))在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行審核，以確認(rèn)候選名單，從而正式公示并確定為“機(jī)會(huì)特區(qū)”。針對(duì)上述規(guī)定的具體期限，經(jīng)州與聯(lián)邦對(duì)接部門(mén)負(fù)責(zé)人協(xié)商后，可適當(dāng)延長(zhǎng)但不超過(guò)30天。

　　第二，申報(bào)數(shù)量及時(shí)間限制。一般來(lái)說(shuō)，每個(gè)州政府允許申報(bào)“機(jī)會(huì)特區(qū)”的數(shù)量，不得超過(guò)所在州“低收入社區(qū)”總數(shù)的25%，但如果該州“低收入社區(qū)”總數(shù)少于100個(gè)，那么該州可以足額申報(bào)25個(gè)。與“低收入社區(qū)”相鄰的社區(qū)，如其家庭中位數(shù)收入不超過(guò)其相鄰的“低收入社區(qū)”家庭中位數(shù)收入的125%，也可以申報(bào)成為“機(jī)會(huì)特區(qū)”，但是，此類(lèi)情況所涉及的人口數(shù)量不得超過(guò)該州人口總數(shù)量的5%。此外，在“機(jī)會(huì)特區(qū)”享受年限方面，相關(guān)優(yōu)惠政策的有效期為十年。

　　第三，“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”。與其他稅收刺激措施不同的是，“機(jī)會(huì)特區(qū)”的稅收激勵(lì)明確了“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”這一中間環(huán)節(jié)。這也就是說(shuō)，只有在“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”中投資的納稅人，其資本收益才可以享受延遲納稅及更低稅率的優(yōu)惠待遇。在這里，對(duì)于“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”的規(guī)定具體如下：其90%以上的資產(chǎn)須要隸屬于“機(jī)會(huì)特區(qū)”所覆蓋的區(qū)域，而這一資產(chǎn)的具體形式可以是股票或商業(yè)利益或在“機(jī)會(huì)特區(qū)”的有形實(shí)體。

　　第四，稅收優(yōu)惠設(shè)置。在“機(jī)會(huì)特區(qū)”滿足一系列的申辦條件、時(shí)間及程序后，接下來(lái)便是投資者最為關(guān)注的方面——低稅率的相關(guān)規(guī)定。如果投資者在“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”中持續(xù)投資5年以上，可享受原始投資價(jià)值10%的免稅，如果投資者在“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”中持續(xù)投資7年以上，可享受在此基礎(chǔ)上原始投資價(jià)值5%的免稅(即15%)，如果投資者在“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”中持續(xù)投資10年以上，其所獲的資本投資價(jià)值均可以獲得免稅待遇。

　　總之，投資者及企業(yè)家可以通過(guò)“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”這一投資渠道，持續(xù)投資于“機(jī)會(huì)特區(qū)”，從而在資本利得方面享受延遲納稅或較低的稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)而提高資本投資的回報(bào)率，而正是這一稅率結(jié)構(gòu)的優(yōu)惠設(shè)置，加速吸引欠發(fā)達(dá)地區(qū)所急需的長(zhǎng)期性投資。

　　“機(jī)會(huì)與復(fù)興委員會(huì)”

　　為及時(shí)與地方各級(jí)政府部門(mén)、投資人及利益相關(guān)者協(xié)調(diào)，推動(dòng)“機(jī)會(huì)特區(qū)”系列舉措的切實(shí)落地，在《減稅與就業(yè)法案》簽署一年后的2018年12月12日，特朗普總統(tǒng)簽發(fā)聯(lián)邦命令，成立“白宮機(jī)會(huì)與復(fù)興委員會(huì)”(the White House Opportunity and Revitalization Council)，從而在聯(lián)邦層面上確立了具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及相關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　該委員會(huì)由包括住房與發(fā)展部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、勞工部、交通部及能源部等在內(nèi)的十三個(gè)聯(lián)邦直屬機(jī)構(gòu)組成，時(shí)任住房與城市發(fā)展的部長(zhǎng)兼任負(fù)責(zé)人，定期召開(kāi)委員會(huì)會(huì)議，確定會(huì)議議程，在法律允許及現(xiàn)有撥款范圍內(nèi)提供資金及管理支持，如征求地方各級(jí)政府及私人投資機(jī)構(gòu)的相關(guān)意見(jiàn)，在“機(jī)會(huì)特區(qū)”中確定優(yōu)先鼓勵(lì)投資的項(xiàng)目，以切實(shí)減輕進(jìn)入“機(jī)會(huì)特區(qū)”的資本制度性成本負(fù)擔(dān)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)暢通進(jìn)入“機(jī)會(huì)特區(qū)”的資本阻礙性條款，進(jìn)而避免因欠缺協(xié)調(diào)與針對(duì)性將導(dǎo)致落實(shí)不暢、程序繁瑣以及效益低下等問(wèn)題。

　　與此同時(shí)，該委員會(huì)設(shè)立了具體的行動(dòng)時(shí)間表。比如，在90天內(nèi)，委員會(huì)須要列出如明確投資優(yōu)先項(xiàng)目、減輕投資制度成本、便利資本接受者等目標(biāo)導(dǎo)向明確的工作計(jì)劃；在210天內(nèi)，委員會(huì)還須要提出聯(lián)邦層面的法律條例修改意見(jiàn)，以鼓勵(lì)并確保外來(lái)資本投資于“機(jī)會(huì)特區(qū)”；在一年內(nèi)，委員會(huì)還需要持續(xù)修改聯(lián)邦層面的法律條例，以激勵(lì)地方各級(jí)政府及投資者能夠清晰的識(shí)別并利用聯(lián)邦向“機(jī)會(huì)特區(qū)”所傾斜的政策資源，此外，還同時(shí)出臺(tái)一份“機(jī)會(huì)特區(qū)”公-私資本優(yōu)先投資的項(xiàng)目清單，以供外來(lái)投資者參考及使用。

　　對(duì)于貧困，白宮方面的共識(shí)是，不應(yīng)僅局限在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也不應(yīng)止步于資本引進(jìn)等經(jīng)濟(jì)手段，而是應(yīng)圍繞低收入群體的致貧原因施以綜合措施。如配合勞工部解決低收入地區(qū)服刑人員再就業(yè)問(wèn)題，再如協(xié)助住房與城市發(fā)展部解決低收入者的住房問(wèn)題，還有如配合司法部采取措施解決“機(jī)會(huì)特區(qū)”范圍內(nèi)的青年暴力及犯罪問(wèn)題，以確保“機(jī)會(huì)特區(qū)”能夠有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、充足的勞動(dòng)力資源、企業(yè)家精神以及社會(huì)秩序的長(zhǎng)期安全穩(wěn)定。

　　截至2019年底，在成立一年多的時(shí)間里，“白宮機(jī)會(huì)與復(fù)興委員會(huì)”采取了超過(guò)175項(xiàng)動(dòng)議以刺激“機(jī)會(huì)特區(qū)”的投資及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。該委員會(huì)預(yù)計(jì)，這將刺激超過(guò)1000億美元的私人資本投資，從而加速“機(jī)會(huì)特區(qū)”的就業(yè)創(chuàng)造、居民收入增加以及經(jīng)濟(jì)振興。

　　“機(jī)會(huì)特區(qū)”的實(shí)施效果

　　僅僅兩年多時(shí)間過(guò)去了，在全國(guó)范圍內(nèi)，超過(guò)8760個(gè)“機(jī)會(huì)特區(qū)”在欠發(fā)達(dá)區(qū)域紛紛設(shè)立，受益人數(shù)超過(guò)3500萬(wàn)人。截至2019年7月，由“白宮機(jī)會(huì)與復(fù)興委員會(huì)”頒布的《“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”指導(dǎo)手冊(cè)》中明確了163個(gè)“機(jī)會(huì)特區(qū)基金”，共涉及430億美元的資本規(guī)模。其中，超過(guò)三分之二的基金具有較強(qiáng)的地區(qū)影響力，超過(guò)半數(shù)的基金計(jì)劃投資于涉及民生領(lǐng)域的中小型項(xiàng)目。

　　在這里，長(zhǎng)期性投資資本收益享受免稅待遇，紛紛涌入的資本帶來(lái)的是“低收入社區(qū)”資產(chǎn)估值的增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，有超過(guò)750億美元的私人資本涌入“機(jī)會(huì)特區(qū)”，同時(shí)期財(cái)富增長(zhǎng)超過(guò)220億美元，特別是商業(yè)地產(chǎn)異?；馃?，無(wú)論是房屋成交數(shù)量還是價(jià)格方面，都出現(xiàn)顯著增加，根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)估計(jì)，僅“機(jī)會(huì)特區(qū)”設(shè)立可以帶來(lái)所在地房屋價(jià)值1.1%的增加，而這為“機(jī)會(huì)特區(qū)”47%的房屋所有者帶來(lái)110億美元的資產(chǎn)增值。

　　區(qū)域資本投資的加速，不僅帶來(lái)的是實(shí)實(shí)在在的就業(yè)崗位，也推動(dòng)著低收入群體工資收入的快速增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年1月，此類(lèi)區(qū)域的最低工資收入者名義工資增速達(dá)到10.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他收入階層，這將極大促進(jìn)百萬(wàn)規(guī)模的人口脫貧，并有效降低區(qū)域貧困率，貧富差距出現(xiàn)較大幅度的縮小，社會(huì)財(cái)富分配更為公平、合理。

　　減稅脫貧的啟示

　　為吸引并持續(xù)刺激外來(lái)資本投資，助推勞動(dòng)力及消費(fèi)需求，政府在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)領(lǐng)域出臺(tái)優(yōu)惠型政策，構(gòu)建“稅收洼地”以降低企業(yè)家等生產(chǎn)者、投資者的制度性交易成本，通過(guò)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)直接幫助弱勢(shì)群體。

　　作為供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)政策的典型標(biāo)志——“機(jī)會(huì)特區(qū)”，借助減稅，使得趨利型的私人資本投入，以就業(yè)崗位的持續(xù)創(chuàng)造為始終，促進(jìn)居民收入增長(zhǎng)，提升弱勢(shì)群體自給自足能力來(lái)消滅貧困，而不是單純?cè)黾诱畬?duì)低收入群體的補(bǔ)貼支出，以刺激其對(duì)醫(yī)療、住房和食物等商品及服務(wù)需求作為扶貧手段。

　　這項(xiàng)減稅脫貧的舉措，在較短時(shí)間內(nèi)，取得了令人矚目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成效，給予我們?nèi)缦滤伎迹?/p>

　　減稅，將資本與居民、社區(qū)發(fā)展相銜接。在資本介入欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，以資本減稅來(lái)充分發(fā)揮并激勵(lì)企業(yè)家精神，并使之成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支柱。為避免資本投資的短期及盲目性，相關(guān)條款限定此類(lèi)投資為十年有效期，從而保障此類(lèi)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有可持續(xù)，因資本而創(chuàng)造的就業(yè)崗位，也相對(duì)變得具有穩(wěn)定性。

　　減稅而來(lái)的增長(zhǎng)紅利，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)。社會(huì)的不穩(wěn)定、不安定的風(fēng)險(xiǎn)，可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能與動(dòng)力，特別是對(duì)于貧困問(wèn)題的分析及解決，善用商業(yè)市場(chǎng)的辦法及思路，采用市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型的稅收優(yōu)惠待遇，鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入，打通資本、就業(yè)、居民收入的連鎖反應(yīng)鏈條，更為需要注意的是，在此過(guò)程中，聯(lián)邦政府并不為地方設(shè)置具體條件，以便利私人資本在市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)自由配置。

　　區(qū)域性減稅舉措的出臺(tái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果為公眾所共享。區(qū)域發(fā)展、貧富收入等差距過(guò)大，往往導(dǎo)致低收入地區(qū)及其弱勢(shì)群體的產(chǎn)生，而伴隨著低收入階層的規(guī)?；龆?，與之而來(lái)的是教育、住房、醫(yī)療等要素資源分布失衡。因而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共惠、共享，表現(xiàn)在對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的全方位、市場(chǎng)化激勵(lì)，特別是以低收入階層聚集的區(qū)域性減稅作為吸引私人資本的重要依托，提升地區(qū)土地、勞動(dòng)力等要素資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

　　可以說(shuō)，減稅，不失為脫貧路上的一道方便之門(mén)。

（文章來(lái)源：澎湃新聞）