原標(biāo)題：深圳用地擴(kuò)權(quán)，土地緊缺城市探索破局
此次土地管理“擴(kuò)權(quán)”或有助于深圳增加住房建設(shè)供地，提高土地利用效率。
時值深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年和先行示范區(qū)建設(shè)一周年，深圳喜獲土地政策“大禮包”。
近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)和深圳市深化自然資源領(lǐng)域改革探索意見的函》(下稱《意見》)，專門針對深圳列出了幾條與擴(kuò)大土地自主管理權(quán)限、增加建設(shè)用地相關(guān)的探索事項(xiàng)。
廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這實(shí)際上是在土地管理上給予深圳一定的放權(quán)，主要是為了讓深圳更好地靈活處理地方用地的自主權(quán)。
作為四大一線城市中面積最小的城市，深圳一直受困于“地少人多”以及由此推高的房價。此次土地管理“擴(kuò)權(quán)”或有助于深圳增加住房建設(shè)供地，提高土地利用效率。
“提高土地利用效率，加快對現(xiàn)有土地資源的開發(fā)、改造和更新才是比較切實(shí)可行的路徑。”華南城市研究會會長、暨南大學(xué)教授胡剛對第一財經(jīng)記者表示，深圳將近2000平方公里的土地面積不算小，合理、高效地利用起來，潛力也是無限的。
土地資源向中心城市傾斜
此次《意見》擴(kuò)大了深圳土地自主管理權(quán)限，深圳或?qū)⒃诟蟮姆懂爟?nèi)獲得土地統(tǒng)籌空間。
《意見》從國土空間規(guī)劃、空間用途管制、土地利用、耕地占補(bǔ)平衡、全民所有自然資源資產(chǎn)有關(guān)試點(diǎn)、不動產(chǎn)登記、土地只征不轉(zhuǎn)以及深圳深化自然資源領(lǐng)域改革探索等九個方面，支持廣東、深圳進(jìn)一步提升自然資源要素市場化配置程度和效率，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。
自然資源部特別提出，支持深圳深化自然資源領(lǐng)域改革探索，充分發(fā)揮深圳“雙區(qū)疊加”優(yōu)勢。
除了支持廣東和大灣區(qū)改革探索事項(xiàng)全部適用深圳外，《意見》提出，簡化將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)、加強(qiáng)閑置土地和因違約收回土地的管理、探索國有土地使用權(quán)到期后續(xù)期的操作路徑以及盤活工業(yè)用地等，從多方面來增加深圳建設(shè)用地。
其中深圳獲得的“探索國有土地使用權(quán)到期后續(xù)期的操作路徑”的權(quán)限，以及深圳、廣東省大灣區(qū)城市獲得的“研究探索處理歷史遺留違法用地問題的辦法”的權(quán)限，顯得尤為引人注目。也就是說，未來住宅、商辦物業(yè)下面的國有土地到期之后，該如何續(xù)期，將在深圳率先探索。
深圳土地管理權(quán)限的擴(kuò)大，也體現(xiàn)了近年來土地資源向中心城市傾斜的趨勢。
今年3月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》(國發(fā)〔2020〕4號)(下稱《決定》)，在嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地前提下，改革土地管理制度，賦予省級政府更大用地自主權(quán)。
《決定》稱，將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)；試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)。
當(dāng)前新增用地指標(biāo)、年度計劃等權(quán)限仍在中央，各省份每年的土地審批指標(biāo)是相對固定的，但在有限的“蛋糕”之下，省域內(nèi)各個城市如何分配也十分重要。審批權(quán)下放到省級，有利促進(jìn)省域土地資源的優(yōu)化配置，利好強(qiáng)省會、中心城市的發(fā)展。
對大城市來說，土地指標(biāo)不夠，不僅導(dǎo)致住宅用地不足，而且需要重點(diǎn)布局的新產(chǎn)業(yè)、新基建也面臨著用地的掣肘。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經(jīng)分析，中心城市的建設(shè)用地滿足不了，對城市化的發(fā)展就會產(chǎn)生不利影響。要突破這種束縛，就應(yīng)該在分配用地資源時，更多向中心城市傾斜。中心城市土地的單位產(chǎn)值高，用地更為集約，土地資源向中心城市傾斜，也有利于提高土地的使用效率。
廣東體改研究會執(zhí)行會長彭澎對第一財經(jīng)記者分析，中心城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療、交通等各個領(lǐng)域的中心，高端制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)一般都集中在中心大城市。因此土地指標(biāo)向大城市傾斜也有利于大城市布局這些產(chǎn)業(yè)，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。
提高土地利用效率
目前深圳全市面積(不包括深汕特別合作區(qū))約1997平方公里，根據(jù)2005年出臺的《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的土地面積為974平方公里，占比接近深圳市總面積的一半。
2016年2月，深圳市出臺《關(guān)于支持企業(yè)提升競爭力的若干措施》，提出研究劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，確保中長期內(nèi)全市工業(yè)用地總規(guī)模不低于270平方公里，占城市建設(shè)用地比重不低于30%。
如此一來，剩余不到800平方公里的土地，還需要容納居住、商業(yè)服務(wù)、交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等一系列城市功能。
在此情形下，一方面，“地少人多”一度成為拉高深圳房價的背后推手。
深圳市住房和建設(shè)局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年上半年深圳累計成交二手房4.4萬套，成交均價為6.5萬元/平方米，同比分別增長41.9%、4.9%。
近四年，深圳實(shí)際供應(yīng)居住用地766.6公頃，僅占實(shí)際供應(yīng)建設(shè)用地的14.2%。近三年每年供應(yīng)住房僅8.1萬套，難以滿足年均新增37萬人住房需求，常住人口住房自有率僅為24%。
今年4月，深圳市住建局印發(fā)《住房發(fā)展2020年度實(shí)施計劃》，其中提出，深圳居住用地占全市總建設(shè)用地的22.6%，遠(yuǎn)低于國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中25%~40%的下限，難以滿足人口快速增長條件下的住房需求增長和品質(zhì)提升要求。
美聯(lián)物業(yè)全國研究中心總監(jiān)何倩茹在接受第一財經(jīng)記者采訪時表示，從長期來看，穩(wěn)定房價的最有效方法，還是增加供應(yīng)量。對于深圳2000萬常住人口而言，一百多萬套的商品住房是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此政府應(yīng)加緊落實(shí)各項(xiàng)保證新房供應(yīng)量增加的政策，并盡力保障中低收入人士的購房需求，穩(wěn)房價的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。
目前，深圳也已有意加大居住用地供給，2020年全市計劃供應(yīng)居住用地293.2公頃，對比2019年計劃供應(yīng)的150公頃增加了近一倍。
另一方面，在住房建設(shè)用地緊張的同時，土地利用效率卻亟待提高。
根據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局2020年5月公布的最新《閑置土地信息公開表》，第一財經(jīng)記者發(fā)現(xiàn)，深圳目前共有59宗閑置地塊，總面積合計約195萬平方米，其中因政府原因造成的閑置地塊有20宗，企業(yè)原因造成的有34宗，非單一原因的有5宗，閑置的時長短則1個月，長則超過17年。
李宇嘉對第一財經(jīng)記者分析，高度城市化的城市更需要提高土地利用效率。深圳目前仍存在大量閑置土地，若是政府原因造成的，政府公共配套規(guī)劃應(yīng)該盡快跟上；若果是企業(yè)原因造成的，涉及的經(jīng)濟(jì)糾紛或違法事件，企業(yè)方面應(yīng)該盡快解決。
除盤活閑置用地之外，分類盤活利用存量工業(yè)用地也是十分緊要的一環(huán)。深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁曾做出論斷，從長期看，深圳要從目前30%的建設(shè)用地用于工業(yè)發(fā)展，逐步降低為20%。
“工業(yè)用地的大幅壓縮，不會傷及深圳的制造業(yè)，因?yàn)樯钲谝呀?jīng)在探索臨深模式和飛地模式。”宋丁認(rèn)為，深圳從工業(yè)用地騰挪出來的大量土地可以引進(jìn)國內(nèi)外更多高水平的服務(wù)業(yè)，全面提升深圳城市的對外輻射和服務(wù)能力，提升深圳在大灣區(qū)的核心城市價值，提升深圳的國際化水平；可以開發(fā)更多的合法的租賃住房、公有產(chǎn)權(quán)住房、商品住房。這種情況下，深圳的土地將得到更加合理的利用，將成為國內(nèi)城市土地節(jié)約集約利用的典范城市，深圳合法住房嚴(yán)重短缺的局面將從根本上改觀，整個城市由土地匱乏引起的種種嚴(yán)重問題也將迎刃而解。
仍有擴(kuò)容需求
在增加用地資源的同時，拓展城市發(fā)展空間也是提高大城市承載力的重要一環(huán)。
今年4月，國家發(fā)改委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提到，要完善部分中心城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和管轄范圍，解決發(fā)展空間嚴(yán)重不足問題。
也就是說，通過行政區(qū)劃調(diào)整，將是中心城市拓展發(fā)展空間的重要途徑。自今年6月中旬以來，共有涉及四川省成都市、吉林省長春市等多地縣級以上行政區(qū)劃變更消息相繼宣布。
中心城市的行政區(qū)劃調(diào)整，一般有兩個途徑：一是城市行政范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)整，主要是將城市下轄的縣(市)撤縣設(shè)區(qū)，同時優(yōu)化原有市轄區(qū)的調(diào)整，這種途徑難度相對小一些。當(dāng)前，四大一線城市北上廣深以及天津、南京、武漢、廈門、佛山等強(qiáng)二線城市都已經(jīng)進(jìn)入到“無縣時代”。此外，還有相當(dāng)多中心城市正在推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)，做大做強(qiáng)中心城市平臺。
另一種途徑是，將市域范圍以外的、原屬于其他地市的部分區(qū)域納入，擴(kuò)大城市的發(fā)展空間。近十年來，已有合肥、成都、西安、濟(jì)南、長春5個省會城市合并周邊地區(qū)，實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)。
無論是撤縣設(shè)區(qū)，還是合并周邊地區(qū)，都有利于中心城市的平臺進(jìn)一步擴(kuò)大，城市可以在更大的空間范圍內(nèi)統(tǒng)一布局。
第一財經(jīng)記者對33個重點(diǎn)城市的土地面積、常住人口數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，有15個城市的土地面積低于1萬平方公里，包括上海、廣州、南京、鄭州、武漢等，此外，廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。其中，廈門僅為1699平方公里，在一二線城市中最小。深圳在合并深汕特別合作區(qū)之后，也僅2400多平方公里?？傮w上，這些城市都面臨著向周邊擴(kuò)容的需求。
（文章來源：第一財經(jīng)日報）